Natural resource governance institute (Nrgi) a profité du Forum national sur la gouvernance du secteur extractif au Sénégal pour présenter un nouveau rapport sur les premiers revenus pétroliers et gaziers, à travers lequel l’Organisation non gouvernementale (Ong) internationale invoque «des recettes modestes, volatiles, avec un pic estimé à 5, 5% des recettes budgétaires en 2029».
Par Dialigué FAYE – Des revenus pétroliers et gaziers «modestes, volatils et incertains» à court terme. Telle est l’analyse faite par le Natural resource governance institute (Nrgi) sur les opportunités et risques liés aux premiers revenus pétroliers et gaziers. Présentant son nouveau rapport intitulé «Le Sénégal face à ses premiers revenus pétroliers et gaziers» hier, lors du Forum national sur la gouvernance du secteur extractif au Sénégal, l’Ong internationale souligne qu’à moyen terme, «ces recettes devraient augmenter progressivement sans toutefois transformer fondamentalement la structure des finances publiques du Sénégal. Leur contribution pourrait atteindre un pic d’environ 5, 5% des recettes budgétaires à l’horizon 2029, avant d’évoluer dans une fourchette de 3, 5% à 5, 7% au cours de la décennie suivante».
Ces projections, d’après Papa Daouda Diène et Andrew Bauer, les auteurs du rapport, confirment que «les hydrocarbures devraient rester une source complémentaire, secondaire et relativement volatile de financement budgétaire». Toutefois, renseignent-ils, «la part des hydrocarbures dans le budget pourrait augmenter en cas de hausse des prix du pétrole et du gaz, de mise en production des champs de Yakaar-Teranga et de concrétisation des projets d’expansion de Sangomar et de Gta». Et de préciser néanmoins «qu’une hausse durable des prix de l’énergie pourrait également avoir des effets macroéconomiques défavorables pour l’économie sénégalaise.
A l’inverse, une baisse des prix du pétrole et du gaz, anticipée notamment par les scénarios de transition énergétique mondiale pour les deux prochaines décennies, pourrait réduire d’environ la moitié les recettes attendues par rapport au scénario de référence, pourtant fondé sur des hypothèses conservatrices. Si, à moyen et long termes, les prix du gaz naturel convergeaient vers les niveaux associés au scénario «Zéro émission nette à l’horizon 2050» du World energy outlook 2025 de l’Agence internationale de l’énergie (Aie), la viabilité économique de nouveaux projets gaziers orientés vers l’exportation serait fortement fragilisée». Les experts de Nrgi notent que «dans un environnement de prix durablement bas, il est peu probable que des projets présentant des structures de coûts similaires à celles des projets actuellement en développement atteignent le stade de la décision finale d’investissement».
Un risque de surestimation des retombées économiques et budgétaires
Selon le rapport, «les attentes concernant les retombées économiques et transformatrices du secteur pétrolier et gazier pourraient déjà être trop optimistes. Des projections excessivement favorables des recettes engendrent un risque de dépenses et d’endettement disproportionné. Ce risque tient, d’une part, au fait que les recettes effectivement perçues pourraient être inférieures aux attentes et, d’autre part, à ce que l’anticipation de revenus futurs pourrait faciliter un accès accru au crédit externe, alimentant ainsi l’accumulation de dette publique». Dans ce contexte, Nrgi estime qu’un «débat public approfondi est nécessaire pour clarifier les projections de recettes pétrolières et gazières, ainsi que les coûts et engagements financiers associés à la participation de l’Etat. Une telle clarification contribuerait à éviter des attentes irréalistes et à favoriser une compréhension plus transparente des enjeux budgétaires».
Une contrainte de dette qui réduit l’espace budgétaire disponible
Diène et Bauer relèvent aussi que «la dernière émission d’euro-obligations (eurobonds) par le gouvernement sénégalais, assortie d’un taux d’intérêt relativement élevé de 7, 75%, met en évidence le défi croissant du service de la dette. En 2026, celui-ci est projeté à 5497, 9 milliards de francs Cfa, principal et intérêts compris, pour des recettes budgétaires de 5932, 1 milliards de francs Cfa. Cela représenterait près de 93% des recettes budgétaires et environ 77% des dépenses budgétaires totales prévues par la Loi de finances initiale pour l’année 2026. Ce constat doit toutefois être nuancé. Ce niveau élevé s’explique en partie par une forte concentration d’échéances de dette sur la période 2026-2028, caractérisée par des besoins exceptionnels de remboursement et de refinancement. Il reflète donc, au moins en partie, un pic d’échéances plutôt qu’un niveau nécessairement permanent de service de la dette.
Néanmoins, les récentes tensions sur les conditions de financement souverain, dans un contexte marqué notamment par la réévaluation du niveau d’endettement public, la dégradation de la notation souveraine et les discussions en cours avec le Fonds monétaire international pour établir un nouveau programme, renforcent la nécessité d’une gestion prudente des obligations de remboursement. Cette contrainte de financement a une incidence directe sur la gestion des revenus pétroliers et gaziers : les paiements au titre du service de la dette extérieure pourraient absorber une part importante des revenus additionnels générés par le secteur, limitant ainsi leur contribution nette à l’amélioration de la situation budgétaire».
Recommandations
Plusieurs recommandations ont été ainsi formulées. «Préciser le cadre de gestion prévu par la loi de 2022 : pour anticiper la production à grande échelle des hydrocarbures, le gouvernement du Sénégal a adopté la loi n°2022-09 du 19 avril 2022, qui établit un cadre fiscal pour la gestion des revenus pétroliers et gaziers, incluant la création d’un fonds de stabilisation et d’un fonds intergénérationnel. L’affectation d’une partie de ces recettes aux fonds de stabilisation et au fonds intergénérationnel peut constituer un outil utile, en particulier lorsque leur volume devient significatif par rapport aux recettes fiscales ordinaires.
Toutefois, pour que ce dispositif contribue pleinement à la discipline budgétaire et à la confiance du public, la loi gagnerait à préciser davantage les règles relatives à la gestion, à l’investissement, au contrôle et à la divulgation des informations. Dans cette même perspective, les règles budgétaires prévues par la loi mériteraient d’être pleinement opérationnalisées et, le cas échéant, réexaminées afin de s’assurer qu’elles offrent un cadre suffisamment clair, crédible et adapté à la volatilité des revenus pétroliers et gaziers.
A titre d’illustration, la règle budgétaire fondée sur le solde budgétaire hors ressources naturelles rapporté au Pib, prévue par la loi de 2022, n’est pas encore pleinement opérationnalisée.
Renforcer la stabilisation budgétaire par une règle de dépenses
Tel qu’il est conçu dans la loi de 2022, le fonds de stabilisation ne permet pas, à lui seul, de lisser les dépenses budgétaires, ce qui limite la capacité de l’Etat à planifier à l’avance. Le gouvernement pourrait donc envisager l’adoption d’une règle budgétaire permettant de lisser l’évolution des dépenses publiques, indépendamment de l’origine des recettes qui les financent.
Une telle règle pourrait prendre la forme d’un plafonnement de la croissance des dépenses, inspiré de l’expérience péruvienne, ou d’une règle d’équilibre budgétaire structurel, inspirée du modèle chilien. Elle devrait être intégrée au cadre budgétaire à moyen terme afin d’ancrer la trajectoire des dépenses dans une programmation pluriannuelle crédible.
Le cadre de gouvernance du fonds intergénérationnel reste limité, même si nos estimations anticipent un solde potentiel supérieur à 2, 5 milliards de dollars américains d’ici 2056, si le cadre juridique actuel est maintenu. Le renforcement de sa gestion pourrait passer par l’élaboration de lignes directrices précises en matière d’investissement».
